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权力运行的规则之治

  发布时间:2013-08-19 21:14:42


权力运行的规则之治

               ——以司法权监督制约机制的完善为视角

   朱敏[1]

 

[内容摘要] 一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。存在权力就需要监督,否则就易导致权力的滥用和膨胀,进而阻碍我国依法治国的进程。司法权运作过程中的理想状态就是公正司法,因此正确规制司法权的有效行使势在必行,我们应当从内部和外部两个方面来加大对司法权的监督力度,从而不断发挥公正司法在推进依法治国中的功能和作用。

[关键词] 司法权 司法公正 监督制约  

 

一、理论探析:司法权的定义与权力范围界定

司法权在不同的法律体系,不同的国度有着不同的定义阐释。包括有最广义权力说,多元权力说,裁判权说等。司法权一说是在我国清末变法运动中引进西方法律文化时才有论述。在民国时,现代的司法观才正式确立,司法院的职能就是审判。1949年以后,在形式上我国虽然设有司法部,实行立法、审判(司法)、行政三权分立。但严格来说,司法部却只是实施与司法有关的行政性事务,而不是管理司法。在现代的我国,一般来说,指的是特定的国家机关依照法定职权和相关的程序,通过审判的方式将相关联的法律适用于某些具体的案件的一种专门化活动进而享有的权力。从广义上来讲是指包括检察权、审判权在内,但从狭义来看,司法权仅仅指的是以法院主体的审判权。

作为特定国家机关所依法享有的裁判、法律监督的司法权,具有如下几种特点:

其一,司法权具有独立性,是区别于行政权和立法权的基本属性,美国学者德沃金在《法律帝国》一书中叙述道:“法院是法律帝国的首都,而法官则是帝国的王侯”。这句话在我国也依然适用,虽然我国法律并没有排除司法权受制于党政的领导,但在《宪法》中还是明确了司法机关独立行使司法权,不受任何机关、社会团体和个人的干涉。

其二,司法权具有中立性。司法权核心性特点就在于具有中立性,同时,中立性也是司法权法理之所以诞生的基础和灵魂,因为如果不存在中立就无法合法合理有效地解决纠纷。司法权在国家与个人,官员与民众,中央与地方,甚至是国家与国家之间都应该保持着中立。

其三,司法权具有程序性。该项特点赋予了司法权较高的权威性,在三大诉讼法中,即刑诉、民诉、行诉中都系统地规定了各种诉讼程序,比如一审、二审、执行、审判监督程序等。可以说,没有程序的存在也就不存在司法的公平公正。

其四,司法权具有裁判性。该项权力要求司法权的行使必须以事实为根据,以法律为准绳,必须在真实与虚假,合法与非法之间进行辨别,做出选择,并作出合法公正的判断。司法权的裁判一旦作出,就应当产生相应的既判力和拘束力,司法的权威性不得受任何组织、机关团体和个人的挑战。

二、问题透视:司法权的监督机制存在的问题

(一)内部监督制约和存在的问题 

1、法官权责的不一致致使法官责任制流于形式

法官在审理案件的过程中应当遵循独立办案的原则,合议庭的成员应当充分参与进案件的具体审理之中,对所参与的案件也应当发表自己的意见,人民陪审员亦应如此。然而,实际上,在我们法院内部却依然存在法官着权责错位的现象。受我国历来的传统政治文化因素的影响,在承办法官的判案中,审判庭集体审议,领导抉择,使得法官的独立审判原则只是成为了象征,尤其是对于重大疑难案件更是如此,必须经过审委会的讨论才能决定案件的审判结果。在案件的庭审过程中,承办法官之外的审判员以及人民陪审员实际上只是一种摆设,完全没有参与案件的审理,更不要说发问环节,也就是日常生活中所说的“坐庭”。这些现象的存在就会产生一些弊端:其一,虽然案件经过审委会的讨论之后仍由合议庭判决,貌似是由合议庭及审委会来共同负责,而事实上谁都不负责,背黑锅也就只能是承办法官;其二,权力和责任的分离导致难以对错案进行责任追究,实际上是挫败了法官独立思考办案的积极性以及司法的公正性。

2、司法地方保护主义的泛滥有了“制度性”护航,即司法体制的行政化和非独立性

从本质上来看,司法权和行政权是两种性质完全不同的国家权力。我国《宪法》规定:“人民法院依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在实际中,虽然法律规定法院不同于其他行政机关,但由于司法体制的行政化,法院在财政、人事、编制等很多方面都是由地方政府的相关部门负责,从而使得某些人认为各级法院是受党政机关的领导,是党政机关的部门。博登海默曾说:“如果纠纷是以不适当的或不公正的方式解决的,那么社会肌体上就会留下一个创伤,而且这些创伤日益增多,也有可能危及对令人满意的社会秩序的维护。”[2]然而,法院在审理有关地方性利益案件以及一些职务犯罪等案件时往往就会受到地方领导的干预,此种现象长此以往,必然会损害国家司法的威信,损害国家法律制度构建,最终成为阻碍国家法治社会进程的速度。[3]   

3、上下两级法院的内部合一阻碍了当事人上诉权的行使

马克思曾经说过:“法官除了法律就没有别的上司”。下级法院以书面或者口头的形式向上级法院就个案进行汇报请示的做法,在实践中广泛存在,这种做法也受到学术界的普遍质疑,认为实际上是剥夺了当事人的上诉权,这种请示的做法使得一审法院事实上行使的二审法院的职权,两审终审制度的也似乎是形同虚设。向上级法院请示的做法不仅是对刑诉法的错误落实,司法资源的浪费,同时,有些案件中院还要向高院作出请示,由于层层请示的时间战线较长,也成为了目前超期羁押的一个很重要原因。虽然最高人民法院曾经发出过通知,要求法院应当按照刑事诉讼法的规定坚持两审终审制,进行独立审判,不得向上级人民法院进行请示,除非是有关法律适用方面的案件。但是,事实上的操作还有待进一步的落实和完善,有待取消下级法院对上级法院在审理案件上的依赖性,真正意义上保护当事人上诉权的行使。

4、司法队伍人员素质匮乏,难以形成有效的自我约束

    “徒法不足以自行”。法律的生命在于实施。一部良法的实施适用过程,实际上就是法官运用自己的法律知识和法律思维来解决社会冲突,最终实现法律正确适用于个案的具体的过程。所以,高素质的司法队伍人员,对于法律的正确实施起着尤为重要的作用。虽然司法队伍在整体上是一支信得过的队伍,法官面对庞多的案件,依然加班加点的审阅卷宗,进行裁判。但从社会公众的视角来看,法官队伍却不能完全使他们信服,司法的公信力面临着公众的质疑。究其原因,是法官队伍中仍然存在着一些严重的腐败现象,比如徇私舞弊、不公正办案、贪污受贿、人情案、金钱案等屡见不鲜。法官队伍中缺乏精通经济、外语、股票、知识产权、证券等方面的人才,在审理相关问题案件的时候,其专业素质难以保证。          

5、非法诱惑钻入法官物质待遇低的空隙

    基层法院在全国法律系统中占据着尤为关键的位置,然而由于物质待遇偏低成为法院人才流失的重要原因,基层法院的法官们深处社会矛盾的最前沿阵地,风口浪尖,相较其他行政机关的公务员,法官们的责任、风险、压力则显得更为突出,然而,付出与回报的不协调,某种意义上也影响了法官办案的积极性,不利于造就一支公正、廉洁、高素质的法官队伍。基于一种“厌诉”心理,民众们普遍认为法官存在灰色收入,近些年的法官腐败案件也影响了法官在民众心中的形象,也损害了法官的公正权威形象。相信如果能有着较为充裕的物质条件的保障下,法官们就能全身性的投入办案,无所他求,只求实现自己的法律专业价值。

(二)外部监督制约机制存在的问题

1、人大的监督不到位

人大监督是指人大及其常委会对经它产生的“一府两院”的行政、执法和工作具体实施情况进行的一种监督,其目的是代表人民意志维护宪法和法律的权威。但实际中,地方人大缺乏强烈的监督责任意识,往往是说的多,做得少,仅仅只是听听汇报,对一些群众反映的深层次问题予以避过,走马观花的现象较为严重,不运用法律赋予的监督形式,比如质询、错案追究制、特定问题的调查、罢免撤职等。为了维护所谓的“面子事”,而只热衷于图形式、走过场,根本不关心实际效果。当然,不可否认的是,这些现象的存在也是由于人大监督的机制不够健全,缺乏具体的法律条文予以规制影响了人大监督的实际效果的实现。

2、检察院对民事监督的弱化,有失偏颇

人民检察院是法律规定的监督机关,依法有权对人民法院的具体审判活动进行有效监督。检察院对法院的监督主要体现在两个方面:其一,通过对刑事案件提起公诉,并出庭支持公诉来制约法院的刑事审判;其二,监督法院的民事、刑事、行政等审判活动,实现合法监督制约法院的审判。然而从实践来看,检察院对于刑事审判已经形成了较为有效的监督制度,但对于民事、行政、经济等审判活动却只是流于形式,缺乏监督。当然,检察机关自身的监督制约机制也有待进一步的加强。

3、政法委的监督不专业,收效甚微

    作为党对司法机关监督的一个具体部门,主要体现在政策、思想和组织的监督,但有些政法委的领导、成员往往不是法律专业出身,形成了外行领导监督内行的一种尴尬局面。在监督方式方面,存在接受信访多、重视事后忽视过程监督、领导批示多的不良现象,监督措施方面不够规范,往往只是一种口头方式。监督制度也只是走过场,缺乏实质性的作用,检查组仅仅停留在听取汇报的层面,而不进行深入的调查研究,了解实际情况。

4、舆论监督障碍重重

“彭宇案”、“许霆案”、“李昌奎案”等案件的发生,从某种意义上讲可能是随意的判决,是一种“舆论判案”,假如没有大范围社会舆论的介入,结果又可能是另外一种境况。人民法院在审理判决的过程中,应当注重社会效果,但并不意味着社会的舆论可以牵制法院作出的判决。在我国司法公正,加强法治社会的进程中,却经不起如此的一波三折,虽然法院作出的判决应当是具有既判力和权威性的,但是此时在大众的眼中可以说已经成为了一种嘲弄和讽刺。当然,我们也不能为此就否定舆论监督的重要意义,舆论监督的利剑不可能是一蹴而就的,它必须是一个循序渐进的过程,相信民主法治和人权会成为这把利剑的熔炉。[4]

5、律师队伍的监督作用未发挥

    律师作为法律人的组成部分,是为权利而斗争的职业群体,应当成为司法公信力的职业监督人。但在实践中,由于律师的形象不佳,得不到社会的尊重和理解,与公、检、法系统的人员在调查取证、判决异议等制度框架内的力量不平衡,致使得不到社会的认可,也不能真正实现律师的价值。某些律师在实践中不仅不能起到很好的正面作用,相反的却起着反面作用,煽动当事人上诉,浪费司法资源通过网络诋毁法院、法官形象,这些都可以说是律师队伍的症结。

三、价值要求:加强内外部监督的适宜性阐释

(一)法院肩起“司法审查”重任缘起新型案件的浮出

随着我国社会经济的不断发展,以及加入WTO,新类型案件呈现出不断增长的趋势,这也是对我国法院审理案件的多样化提出了新的挑战,法院的审判领域也将更为宽广。新类型案件的不断涌现,很可能会让法院追求轰动效果而急于求成。针对此类案件,要充分了解其背后深层次的社会原因,不能简单一判了之,而是应当通过各种合法有效的手段充分调查研究,听取各方意见,增强裁判文书的说理部分,充分辨析法理,化解矛盾,依法判决。

(二)公正、高效、透明、民主的司法改革刻不容缓

    司法改革的价值取向就是维护社会的公平正义,为全面实现我国的法治社会,加快法治进程,在这过程中必须要不断优化司法职权、规范司法行为、扩大司法公开、加强司法民主和法律监督等。实践不断发展,创新永无止境。唯有公正、权威、高效的司法体制的建成,才能更好地维护公民的合法权利。在司法改革的进程中,结合我国的具体国情,兼顾全球化时代的诉求,优化资源的配置方式,落实宽严相济的刑事政策,加强司法队伍建设、保障司法体制的运行是司法改革的必经之路。

四、寻找突围:构建良性的司法权监督制约机制

    权力必须受到监督与制约是任何一个奉行民主政治的国家权力运作的基本规则,不受监督与制约的权力必然导致腐败。[5]

(一)完善对司法权的自律性制约机制

1、实现对人对案件的分离监督原则,优化机构设置

从对法院的内部监督来看,可以将监督的对象分为对法院工作人员个人的监督和对案件本身审判的监督。可以设立纪检监察室与审判监督庭的联动机制,在对案件的监督过程中,一旦发现违法违纪的人员和线索,交由纪检监察部门,在对人的监督过程中一旦发现只是案件的处理差错的,并非法官故意违法的,则交由审判监督庭进行处理。这样分工明确,形成相互配合、相互独立的法院内部审判监督体系,有利于高效的解决对人对事的监督。

2、完善相关配套制度,保证其有效实施

1)设立程序性监督

    程序性监督有两层含义,一是诉讼体制监督,二是制度监督。诉讼体制监督是指上下级法院间的监督以及立案、审理、执行三者相分离的原则建立的监督。该项监督要求法院审判必须依据法律的规定进行。而制度监督是指对审判人员、合议庭成员包括人民陪审员在案件审理的过程方面的监督。该项监督需要法律进一步的完善和建立,应当采取法院自身的职能部门监督与当事人监督的相结合的方式进行,合议庭成员之间的监督要求承办法官向其他审判人员进行完全的证据展示,对案件的事实全面叙述,从而避免合议庭因此而作出错误的评判。

2)对案件裁判结果的监督

    科学合理的差错案件评查机制是对案件结果的有效监督的前提条件。由于我国法律没有规定错案责任认定的统一标准,使得错案责任追究机制的操作性有待加强。建立差错案件评查机制,通过事后监督对案件质量进行核查,则对于责任的认定和追究更为有利。差错案件评查机制的渠道也是比较广泛和明确的,比如二审法院改判和发回重审的案件,按照审判监督程序再审改判的案件,或者也可以通过抽取一定比例的案件进行逐个排查的方式等。  

3)建立科学的法官考评机制

    建立法官考评制度可以说是法院内部监督的一项重要措施和制度,社会公众对法官群体的高期望值以及司法裁判的能力要求也越来越高。提高法官的素质是提升法院形象,树立司法公信力的重要途径,建立科学的法官考评制度意义非凡。根据刑事、民商事、行政庭以及基层法庭的不同特点,制定不同的业绩评价标准,并建立相应的反馈机制,考评的内容应该侧重于专业性,毕竟法官应当是以审判业务展开活动的,考评的形式应当兼顾稳定和灵活,考评的过程结果都是应当公开,与此同时,也应建立激励和惩罚机制,调动法官工作积极性。

4)建立“阻却性”的制度

“观念是制度的灵魂,是法律制度得以产生和正常运转的指导思想和精神动力。”[6]要想真正落实法官公正、独立办案,则必须从观念上加以防范,建立相应阻却制度,防止人情案、关系案。形成法官和其他工作人员的分离管理模式,法官则只是从事审判事务,而不是在审判和行政、综合部门间不断进行调整。法官以外的工作人员则属于一般性的公务员,他们的工作职能是保障法院的正常性事务运行以及法院公正而有效率的处理案件。禁止法院内部审判人员在职务之外过问案件,综合部门人员了解案件必须履行相应的严格报批手续,并对违反该项规定的人员进行通报。

(二)加强对司法权的他律性制约机制

1、强化人大对司法的监督力度

    人大作为党的监督的代表者,应当准确定位自己监督司法的法治功能,使监督权的行使符合法律的规定和司法公正的要求。对司法人员的人事监督和任职资格应当严格要求,不断加强人事考核的公开制度。对于人大监督是否要对个案进行监督不能一概而论,而应当是具体案件具体分析,不要轻易的就介入个案的处理,应当通过在正常的司法程序裁决的基础上,对确有问题的案件,运用相应的职权和司法程序予以解决。

2、落实检察机关的法律监督工作

    “躲猫猫”、“佘祥林案”、“钓鱼执法”等司法事件的产生,使得检察机关的公信力受到了民众的质疑。检察机关的监督应当是对司法权行使的全面监督,而不能有失偏颇,只对刑事方面的进行监督,应该对刑事立案、侦查活动、刑事审判、刑罚执行、民事审判、行政诉讼以及司法腐败进行的完整监督。同时也要加强检察机关内部自身的监督,加强队伍专业素质的培养。

3、建立正确的传媒与民众的社会监督模式

媒介的官方化似乎成为了政治权力的代表,更甚像是权力内部系统的上下级监督关系,这种以传媒和民众舆情作为裁判基础的抉择,似乎成为了行政监督的变种。[7]该种现象的产生,是基于司法的缺位,传统的人文化以及媒介和民众自身法律意识匮乏造成。因此,应当尽快出台一部《新闻法》,这样不仅能够保护新闻记者自身正当的职业权力,同时,也能够通过法律条文来制约新闻媒介,遏制“媒体断案”、“舆论断案”的现象,从而正确引导舆论的监督导向作用。

4、形成律师与法官之间的双向监督机制

    法官与律师一样应该同守一个法律的底线,共同担当起维护法律权威的一份责任,但是,近年来法官与律师相互勾结的案件也并不鲜见。法官对于律师的监督已经有了相应的法律条文予以支持,法官和律师都属于法律人,在两者之间形成双向对等的监督,在法官有违法行为时,可以通过律师协会向有关部门反映、举报。可以在律师当中择优录用,使他们成为法官,这样能够有利于法官与律师各司其职,逐渐形成相互尊重、体谅、监督的良性群体。可以通过建立座谈会、学术交流等方式加强交流,协力推进法治化进程。

 


[1]朱敏,大丰市人民法院刑事审判庭见习助理审判员,通信地址江苏省大丰市幸福西大街96号,联系方式15961959066,邮编224100,电子邮箱:minmin8710@163.com.

[2] []博登海默,《法理学-法哲学和方法》[M].上海:上海人民出版社,1992490

[3] 孔祥林:《影响司法公正的制度性缺陷分析》,载于《唯实》,2000年第3期,5760页。

 

[4] 参见刘武俊著:《以舆论监督权力》,载《检察日报》,1993315日。

[5] 参见张晓琴:《传媒监督与司法权的冲突与协调》,摘自北大法律信息网。

[6] 严存生:《略论法制观念的现代化》,载于《法制现代化研究》第2卷,第197页,南京师范大学出版社1996年版。

[7] 胡黎明:“焦点现象”研究,北京.新华出版社,2004


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