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50余年户籍制变化回顾 户籍法迟迟未入立法规划

发布时间:2014-12-01 10:35:47


    一张薄薄的纸片,承载着就业、医疗、教育、养老、住房等利益,把人们的身份区分开。

    有着50多年历史的户籍制度,从建立之初至今,经历着缓慢的调整与变革。城乡统一与迁徙自由,依然是人们所期待的改革目标。

    十八届三中全会后,国家新型城镇化规划发布,户籍改革也随之加速。不过,社会期待的户籍法,10年前即开始调研起草,至今难产。

    1950年代,限制农民进城

    建国初期,我国没有严格的户籍管理制度,人们可以自由迁徙。

    当时,农民占中国人口的绝大多数,城市无法容纳过多的农村剩余劳动力。1953年,为减少城市的人口压力和就业压力,保障城市经济发展,国家开始制止农民盲目流入城市。从农村中盲目流入城市的人,被简称为“盲流”。

    1958年,全国人大常委会通了《中华人民共和国户口登记条例》,包括常住、暂住、迁出、迁入等7项人口登记,以法律形式严格限制农民进入城市,并限制城市间人口流动。

    从此,城市与农村间筑起了一道无形的“高墙”,城乡分割的二元经济模式得以确立。

    户口不仅仅起到限制人口流动的作用,几乎渗透到生活的各个方面。

    在那个物资匮乏的年代,人们的衣食住行都与户籍捆绑。即使是城市居民也要凭户口册领取布票、粮票等票据,男女老少吃几斤粮、穿几尺布都要“有计划按比例”分配。

    此后陆续出台的一系列政策和规定,将户口与劳动用工、住房、教育、社会福利等公民的权益挂起钩。

    1980—1990年代,发“身份证”,施行“蓝印户口”

    1985年9月全国人大常委颁布《中华人民共和国居民身份证条例》,人不分城乡均发身份证验证身份,方便人口流动自由择业。

    《中国社会科学报》曾刊文称,这是一项意义重大的改革,标示着身份管理的新方向是流动。

    随着市场经济逐渐形成,加工业的兴起,人口的流动已成为一股不可阻挡的潮流。

    1994年以后,国家取消了户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”,以居住地和职业划分农业和非农业人口,建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种 管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现户籍的证件化管理。

    上海、深圳、广州等改革开放的前沿城市,在上世纪90年代中后期开始施行“蓝印户口”政策。

    蓝印户口相当于国内的“投资移民”或者“技术移民”,投资购买当地政府规定的房产,或者满足投资金额、纳税额、解决就业等条件,可以给予蓝印户口。

    由于上海等大城市吸引力太强,不必靠蓝印户口刺激经济。从今年5月31日起,天津停止外省市户籍人员通过购商品住房、投资办企业和引进人才办理蓝印户口。至此,中国所有城市结束蓝印户口政策。

    新世纪以来,小城镇户口放开 大城市改革缓慢

    大范围的户籍改革,先是从小城镇开始的。

    1997年,公安部颁布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》,明确提出农民可以办理小城镇常住户口的情况。

    进入新世纪,国务院颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》,各地的户籍改革陆续启动。

    2001年10月1日,中国以两万多个小城镇为重点,推行户籍制度改革,在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。

    经批准在小城镇落户的人员,在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利,履行同等义务。

    江苏、浙江、上海、山东、河南、四川、重庆等地启动户籍改革。广东省更进一步,决定按照实际居住地登记户口的原则,实行城乡户口登记管理一体化。

    “不同规模和等级的城市,户籍制度改革的力度各不相同。小城镇户籍制度改革的力度最大,中小城市次之,大城市户籍制度改革的力度最小。”中国社科院人口所学者王美艳和蔡昉曾撰文得出上述结论。

    户籍改革的难度,与户口的“含金量”成正比。据《新华每日电讯》报道,2012年,由国家发改委牵头、多部委参加的专题调研组在全国不同城市调研发现,“户改几乎遭遇所有市长的反对”,“原来城市户籍人口因担心福利被摊薄”。

    新华社曾指出,大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口,已经不堪重负,交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件,是无奈而现实的选择。

    目前,作为特大城市,上海、广州、深圳都已经采取了积分落户政策。北京的户籍改革则有待破冰。

    户籍法迟迟未入立法规划

    今年的全国两会上,全国政协委员、环境保护部副部长吴晓青提出,推进新型城镇化应统筹推进户籍制度改革,适时制定出台户籍法,统筹解决城市常住人口的教育、就业、医疗、住房等问题。

    早在2005年,时任公安部法制局副局长孙茂利透露,公安部目前正抓紧调研起草户籍法,但何时提交全国人大常委会审议尚不确定。他说,起草户籍法的目的是,让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动,保障我国所有公民的平等自由权。

    2007年,在一次新闻发布会上,时任公安部发言人武和平说,按照国务院的要求,公安机关正在修改户籍改革文件,报国务院审批,并抓紧进行“户口法”的立法调研。

    2011年全国两会,秦希燕等31名全国人大代表联名提出议案称,现行户籍制度诸多弊端逐渐显露,城乡分割、人户分离现象严重,限制人口和劳动力的自由流动。为实现城乡一体化和城乡人口之间自由流动,建议制定户籍法。

    对此,公安部提出,制定户籍法是必要的。但是,由于户籍管理中许多根本性问题尚未解决,出台户籍法的时机暂时还不成熟。

    根据2008年公布的十一届全国人大常委会立法规划,户籍法属于“由有关方面继续开展研究论证,视情况作出相应安排”的法律。不过5年之内,户籍法未提上立法日程。

    去年公布的十二届全国人大常委会五年立法规划,则未出现户籍法的身影。

    新京报首席记者 关庆丰

    注:本文部分内容参考《户籍的性质、历史与我国户籍制度改革》一文

    (原标题:50多年“进城难”:从限制“盲流”到积分落户)

文章出处:网络    


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